一、前言
能源紧缺和环境污染已经成为威胁全球可持续性发展的两大障碍。在全社会总能耗中，建筑能耗的比例占近三分之一。为了改善生存环境和保证经济的可持续发展，世界各国均将节约能源作为一项重要战略措施。在我国，随着社会经济的快速发展、城镇化进程的加速，建设总量逐年扩大，建筑用能占全社会能耗的比重也不断增大，但建筑用能利用效率低和污染严重的问题却一直未能解决，建筑节能与发达国家的差距很大。究其原因，除了起步晚、资金投入少、认识不足、技术落后等因素外，相关法律法规不完善是重要的原因。因此，我国的建筑节能亟待政府和行政主管部门完善相应的法规体系。
二、完善建筑节能领域法规体系的必要性很
多发达国家对于建筑节能都建立了完整的法律体系，对建筑节能工作的开展起到了积极的推动作用。日本是能源匮乏的国家，早在1979年便颁布实施了《合理用能法》，对能源消耗标准作了严格的规定，并对建设方的节能义务做了规定；1998年制定《2010年能源供应和需求的长期展望》，强调通过采用稳定的节能措施来控制能源需求。美国是人均能源占有量最多、能源相对丰富的国家，同样重视节约能源方面的立法。相继出台《资源节约与恢复法》、《联邦能源管理改进法》、《国家能源政策法》等多部法律，对建筑节能相关问题进行了规定。在1991年至1998年期间，共发布了10部行政令和2份总统备忘录来推动建筑节能。2003年出台的《能源部能源战略计划》更是把"提高能源利用率"上升到能源安全战略的高度。我国建筑节能存在的主要问题之一就是新建建筑贯彻节能设计标准的比例过低，建设部2000年曾对北方采暖地区贯彻建筑节能设计标准的情况组织检查，发现达到建筑节能设计标准的节能建筑只占同期建筑总量的5.7％。同时社会和公众缺乏建筑节能意识，致使建筑节能工作缺乏积极性和自觉性。这就需要政府制定相应的强制性法律法规来推动建筑节能工作顺利进行。因此，现阶段完善我国建筑节能领域的法规体系是一项迫切的任务。
三、建筑节能法规体系现状分析
1994年建设部成立了节能工作协调组与建筑节能办公室，开始有组织地制定建筑节能政策并组织实施。制定了《建筑节能“九五”计划和2010年规划》和《建筑节能“十五”计划纲要》，确立了开展建筑节能的目标、阶段与任务。建设部多次下发关于实施建筑节能标准的通知，推动建筑节能标准的执行。1997年八届人大常委会通过了《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》），将节能确立为国家发展经济的一项长远战略。国家第一次通过立法的形式对合理利用能源、调整能源消费结构、节约能源、鼓励开发和利用新能源、推进节能技术进步等做出了相应的规定。《节能法》的颁布对于推进全社会节约能源，提高能源利用效率，保护环境，保障国民经济和社会的发展起到了重要的作用，同时也对建筑节能工作起到了一定的规范和引导作用。
为了贯彻执行《节能法》和推动建筑节能50％设计标准的实施，2000年2月18日，建设部颁发了76号部长令《民用建筑节能管理规定》，对建设项目有关建筑节能的审批、设计、施工、工程质量监督及运营管理各个环节做了明确规定，提出了具体处罚措施。
我国有关建筑节能的法律规章正逐步建立，但仍不能满足全面开展建筑节能工作的需要。建筑节能相关法规体系还不完善，存在的主要问题有：（1）缺乏系统的针对建筑节能的法律。目前，我国没有专门对建筑节能立法，且相关的法律中也缺少建筑节能的内容。虽然出台了《节能法》，但缺少关于建筑节能的具体内容。现行的《建筑法》中也没有任何关于建筑节能的规定。因此，在法律层面上，建筑节能缺乏明确的法律依据。
（2）具有操作性的法规层次较低，法律效力不大。我国具有操作性的法规多是由建设部制定的一些办法、规定和通知等，在具体运用中难以产生法律效力，缺乏对行为主体的法律制约。例如建设部颁发的《民用建筑节能管理规定》作为部门规章，法律地位较低，推动建筑节能工作、加强强制性标准实施与监管的力度远远不够。（3）有关法律法规滞后。我国目前执行的有些法律法规还是从过去计划经济体制环境下延续而来的。由于时空差异已出现适用范围有误、规定内容过时等问题，急需补充和修订。（4）法规体系结构不完善。目前，《建筑法》中关于建筑节能的规定存在空白，而国务院也没有出台相应的行政法规，因此建筑节能的法规体系在结构上还很不完善，法规体系尚未形成。
四、完善建筑节能法规体系的构想针
对我国建筑节能法规的现状和问题，以下对四个法规文件提出相应建议，旨在从内容和结构上完善建筑节能的法规体系。包括：节约能源的根本法律《节能法》；建筑行业的根本法律《建筑法》；行政法规《建筑节能管理条例》；部门规章《民用建筑节能管理条例》。1.修改《节能法》的建议《节能法》作为国家节约能源方面的根本法律，必然对建筑领域的节能工作起到总体的规范和引导作用。但现行的《节能法》中没有关于建筑节能的具体规定，使得制定建筑节能相关法律和规章时缺乏明确依据。此外，《节能法》的指导思想沿袭了计划经济的思路，没有形成符合市场经济要求的强制与激励相结合的机制，也不能满足为建筑节能制定经济激励政策提供法律依据的需要。因此，提出对《节能法》中有关建筑节能方面的修改意见如下：（1）扩大《节能法》的调整范围，把建筑的终端能源消耗纳入其中，作为其重点调整对象之一加以具体体现。（2）强制措施和奖励机制相结合，通过法律、经济等一系列手段来促进节能。将市场调节机制、政府调控机制、社会调整机制三种机制结合起来，为建筑节能制定相应的经济激励政策提供法律依据。2.修改《建筑法》的建议《建筑法》作为调整建设领域各项活动的法律基础，必然要为开展建筑节能工作提供法律依据，然而现行的《建筑法》中缺少建筑节能的相关内容。借修改《建筑法》之机，建议在《建筑法》中增加有关建筑节能的条款，是推动建筑节能工作的迫切要求。3.制定《建筑节能管理条例》的建议《民用建筑节能管理规定》作为部门规章，在实际工作中体现出法律效力不足的缺陷。因此建议加快制定和出台《建筑节能管理条例》，由国务院颁布，可以改变目前建筑节能领域行政法规缺位的现状，从而加强建筑节能的法律依据，提高执法效力。4.修订《民用建筑节能管理规定》的建议2000年建设部发布的《民用建筑节能管理规定》，对推动各地建筑节能工作发挥了一定的作用，但随着建筑节能工作的深入，须对其适用范围和调整对象等方面进行修改，以适应在民用建筑节能中开展各项具体工作的需要。主要修订意见如下：（1）调整适用范围，使其不仅适用于严寒和寒冷地区，还适用于夏热冬冷地区和夏热冬暖地区，成为三个气候带通用的《民用建筑节能管理规定》。（2）增加调整对象，除加强对新建建筑执行节能标准的全过程监督管理方面的内容以外，应增加对既有建筑节能改造工作的指导意见，明确既有建筑节能目标、融资渠道、考核验收体系等内容。（3）对违反规定的行政处罚措施进行细化，以加强规定的执行力度。
当然，在对以上法规进行修改和制定过程中，除了要补充、制定和完善具体的法规条文，还要加强法规之间的协调统一，形成一个互相联系、协调一致的建筑节能法规体系。在此基础上，地方政府应结合地方特点和需要制定相应的法规，指导地方的建筑节能工作，使建筑节能工作走上法制化和规范化的轨道。
